Ditt uppdrag och ansvar som ledamot

Kommunfullmäktige är det enda beslutande organet i kommunen som väljs direkt av medborgarna. I de allmänna valen vart fjärde år kan medborgarna ge de förtroendevalda fortsatt förtroende eller inte. Valresultatet kan därför ses som en ”ansvarsprövning” av den avslutade mandatperioden samtidigt som medborgarna givetvis uttrycker sin uppfattning om den kommande periodens politik.

Fullmäktige beslutar om visioner, mål och riktlinjer och organiserar verksamheten i styrelse, nämnder, beredningar, kommunalförbund, gemensamma nämnder och kommunala företag. Fullmäktige bemannar organisationen genom att välja ledamöter till olika uppdrag.

Utöver det beslutar fullmäktige om budget, skattesats och i övriga övergripande och principiella frågor. Man beslutar även om grunderna för ekonomiska förmåner för de förtroendevalda, om folkomröstningar i kommunen, extra val till fullmäktige och om årsredovisning och ansvarsfrihet.

Ledamöterna i kommunfullmäktige kan begära återrapportering av fattade beslut, kräva att bli involverade i beslutsprocessen samt ge tydliga uppdrag för beredning av ärenden.

Därmed är kommunfullmäktige uppdragsgivare i ansvarssystemet. Som uppdragsgivare är också fullmäktige ansvarsutkrävare. Den årliga ansvarsprövningen är en central process i den representativa demokratin.

Fullmäktige godkänner även årsredovisningen över det avslutade verksamhetsåret.

Även kommunfullmäktiges presidium är ett kommunalrättsligt organ. Presidiets uppgifter ska preciseras i kommunfullmäktiges arbetsordning.

Kommunstyrelsen kan ha olika roller. Dels som kommunens ledande organ och dels som facknämnd med samma uppdrag som övriga nämnder, som ett verkställande och beredande organ som förvaltar och genomför verksamheten enligt fullmäktiges mål, beslut, lagar och föreskrifter.

Som det ledande organet har kommunstyrelsen ett särskilt uppdrag att leda och samordna förvaltningen och kommunens verksamhet samt ha uppsikt över nämnderna och de kommunala företagen. Kommunstyrelsen har enligt kommunallagen (KL) 6 kap 1 § andra stycket, även uppsiktsplikt över de kommunalförbund som kommunen är medlem i. Enligt samma bestämmelse ska kommunstyrelsen ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet.

Uppsiktsplikten innebär att kommunstyrelsen aktivt ska informera sig om att nämnderna och kommunalförbund som kommunen är medlem i bedriver sin verksamhet enligt fullmäktiges mål, beslut och riktlinjer, att lagar och förordningar följs och att den ekonomiska förvaltningen är effektiv och säker.

Kommunstyrelsen kan begära in upplysningar och yttranden av nämnderna. Man kan göra påpekanden, lämna råd och förslag till förbättring och föra ett ärende vidare till fullmäktige men man kan inte överta ansvaret från nämnderna. Kommunstyrelsen bör årligen, skriftligt, rapportera till fullmäktige hur dess uppsiktsplikt enligt 6 kap. 1 § kommunallagen har utövats.

Enligt KL 6 kap 9 § ska kommunstyrelsen i årliga beslut för varje hel- och delägt bolag pröva om den verksamhet som bolaget har bedrivit under föregående kalenderår har varit förenlig med det fastställda kommunala ändamålet och utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna. Om kommunstyrelsen finner att så inte är fallet, ska den lämna förslag till fullmäktige om nödvändiga åtgärder.

I de ärenden som ska beslutas av kommunfullmäktige lägger kommunstyrelsen förslag till beslut. Ett ärende ska beredas av en nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör eller av en fullmäktigeberedning men kommunstyrelsen ska alltid ges tillfälle att yttra sig. Har kommunstyrelsen en annan syn på ärendet än det organ som berett det ska det framgå då ärendet läggs fram för fullmäktige.

Kommunstyrelsen är också ansvarig för att kommunfullmäktiges beslut verkställs.

Under kommunfullmäktige finns nämnder med ansvar för olika verksamhetsområden. Nämnderna och kommunstyrelsen i dess roll som facknämnd är verkställande och beredande organ. De förvaltar och genomför verksamhet enligt fullmäktiges mål, beslut, lagar och föreskrifter. De fattar beslut inom ramen för sina uppdrag och bereder ärenden till fullmäktige. Uppdragen ska utföras på ett tillfredställande sätt och med tillräcklig intern kontroll. Med dessa uppgifter är nämnderna uppdragstagare till fullmäktige, med ett ansvar som granskas och prövas varje år av revisorerna respektive fullmäktige.

Läs mer under stycket ”Nämndernas och nämndledamöternas ansvar” längre ner på sidan.

Ansvaret för kommunens bolagsstyrning ligger ytterst i fullmäktige. I 10 kap. 1-4 §§ kommunallagen anges förutsättningarna för att överlämna kommunala angelägenheter till ett aktiebolag. Bestämmelserna innebär att den verksamhet som överlämnas till bolaget ska falla inom den kommunala kompetensen.

Fullmäktige har en viktig roll när det gäller bolagsstyrningen. Det är fullmäktige som fastställer de politiska spelreglerna och tar beslut om företagspolicy.

Kommunfullmäktiges viktigaste styrinstrument för kommunägda bolag är bolagsordning och ägardirektiv. I bolagsordningen, ett dokument som ska kunna vara detsamma under en längre tid, återfinns det kommunala ändamålet med verksamheten. I ägardirektivet anges kommunfullmäktiges krav på bolaget och däri utvecklas hur ändamålet med verksamheten ska uppnås. Ägardirektivet kan omfatta både verksamhetsmål och ekonomiska mål och är ett dokument som kan förändras på kortare sikt.

Styrelsen för bolaget utses av kommunfullmäktige i Borlänge kommun för tiden från den årsstämma som följer närmast efter det val till kommunfullmäktige förrättats intill slutet av den årsstämma som följer efter nästa val till kommunfullmäktige.

Kommunfullmäktige utser också ordförande och vice ordförande i bolagets styrelse.

Bolaget ska bereda kommunfullmäktige i Borlänge kommun möjlighet att ta ställning innan beslut i verksamheten som är av principiell betydelse eller annars av större vikt fattas.

Majoritetsägda bolag ska redovisa till fullmäktige hur de fullgjort de uppdrag de har tilldelats via ägardirektiv. I kommunfullmäktiges arbetsordning, bilaga 2, anges formerna för de kommunala företagens återrapportering till fullmäktige. Bolagen ska också årligen upprätta en särskild rapport om bolagsstyrningsfrågor, som lämnas till kommunstyrelsen. Rapporten syftar till att informera ägaren (kommunen), kommuninvånare och övriga intressenter om styrningen av bolaget. Kommunens företagspolicy reglerar vilka områden bolagsstyrningsrapporterna ska redovisa för.

Revisorerna är kommunens granskande organ, fullmäktiges instrument för att granska verksamhet, styrning och ekonomi. Den kommunala revisionen är ett lokalt demokratiskt kontrollinstrument. Revisorerna är förtroendevalda som ska tillförsäkra fullmäktige och medborgarna insyn och kontroll över verksamheten.

Resultatet av revisorernas olika granskningar under året ställs till de som granskas (kommunstyrelsen, nämnder och beredningar) och förmedlas kontinuerligt även till fullmäktige genom rapporter. Genom granskningen får revisorerna underlag att pröva ansvarstagandet i styrelse, nämnder och beredningar. Deras bedömning lämnas till fullmäktige i revisionsberättelsen.

Nämndernas uppdrag och arbetsformer regleras i kommunallagen 6 kap. Nämndernas ansvar för verksamheten framgår av 6 §:

”Nämnderna ska var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de bestämmelser i lag eller annan författning som gäller för verksamheten.

De ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig och att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt.

Detsamma gäller när skötseln av en kommunal angelägenhet med stöd av 10 kap. 1 § har lämnats över till någon annan.”

Nämndens ledamöter deltar i ett kollektivt beslutsfattande där varje enskild ledamot har en grundläggande skyldighet att närvara vid nämndens sammanträden, att förbereda sig och sätta sig in i ärendena och delta i beslutsfattandet.

En nämnd kan uppdra åt någon annan att besluta på nämndens vägnar i vissa ärenden eller i grupper av ärenden. Mycket vanligt är till exempel att nämnden delegerar vissa ärenden till förvaltningschefen. Det finns dock en rad beslut av mer principiell karaktär där det uttryckligen råder delegeringsförbud. Även detta regleras i kommunallagen, 6 kap 38 §, där det bland annat framgår att nämnden inte får delegera beslut som rör verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet.

Observera även att kommunallagen uttryckligen anger att den interna kontrollen utgör ett ansvarsområde för en nämnd. Detta är ett stadgande som är av stor vikt ur revisionell synpunkt. Ibland förekommer missuppfattningar att revisorerna ansvarar för den interna kontrollen, men så är alltså inte fallet. Däremot granskar och bedömer revisorerna nämndernas interna kontroll ur ett risk- och väsentlighetsperspektiv.

Bestämmelserna rörande de enskilda nämndledamöterna har samlats i kommunallagens fjärde kapitel. Av särskild betydelse i detta kapitel är bestämmelserna om nämndledamöternas initiativrätt 19 – 21 §§, bestämmelserna om omröstning och beslut 24 – 26 §§ samt 27 § om de enskilda nämndledamöternas reservationsrätt.

Revisionsansvar

Revisionsansvar innebär att nämnden prövas utifrån sitt lagstadgade uppdrag och generella ansvar. Prövningen sker årligen. Fullmäktige beslutar om ansvarsfrihet ska beviljas eller vägras. Normal praxis i fall där ledamöter inte beviljas ansvarsfrihet är att dessa lämnar sitt uppdrag. Fullmäktige har också en möjlighet att besluta att ledamöter som inte beviljats ansvarsfrihet ska skiljas från sitt uppdrag.

Revisorernas bedömning grundas på en samlad bedömning av nämndens beslut under det aktuella verksamhetsåret. Av lagstiftningen, 12 kap 13 § kommunallagen, framgår att revisionsansvaret kan vara kollektivt eller individuellt. Huvudregeln är ett kollektivt revisionsansvar för nämnden i dess helhet. Individuellt revisionsansvar hör till undantagen. Detta har samband med att det enligt kommunallagen är nämnden snarare än de enskilda ledamöterna som ansvarar inför fullmäktige för verkställandet av de beslut och de prioriteringar som beslutats i fullmäktige.

Individuellt ansvarsutkrävande är främst aktuellt när en enskild ledamot agerat självsvåldigt och i strid med lagstiftningen, nämndens beslut eller andra riktlinjer. I sådana fall kan kritik riktas mot en enskild ledamot. Individuell ansvarsprövning kan även aktualiseras när det gäller nämndens ordförande, vilket har samband med de särskilda befogenheter och skyldigheter som följer av uppdraget som ordförande. Detta utvecklas mer nedan. Vid sidan av fall där kritik riktas mot enskilda ledamöter, kan det undantagsvis även bli aktuellt att undanta enskilda ledamöter när kritik riktas mot nämnden i övrigt. Även detta utvecklas ytterligare nedan.

Kommunallagen innehåller ingen preciserad anvisning om på vilka grunder anmärkning kan framställas eller när revisorerna inte ska tillstyrka ansvarsfrihet. Revisorerna har att göra en egen bedömning och tolkning utifrån befintlig lagstiftning och god revisionssed. Det ska understrykas att såväl tolkningen som underlagen för tolkningen kan ändras över tid.

Revisionsansvaret innebär att nämnden är ansvarig för de beslut som har fattats av nämnden. Men det är viktigt att understryka att nämnden även är ansvarig i de fall då nämnden underlåtit att agera och fatta beslut. Detta är viktigt eftersom det medför ett aktivitetskrav på den enskilde ledamoten.

Det är fullmäktige som beslutar om ansvarsfrihet ska beviljas eller inte. Om revisorerna föreslår att ansvarsfrihet inte ska beviljas kan fullmäktige ändå besluta att bevilja ansvarsfrihet, men fullmäktige är då enligt lag skyldig att sakligt motivera varför revisorernas rekommendation inte följs. Samma sak gäller om fullmäktige skulle besluta att inte bevilja ansvarsfrihet tvärt om mot vad revisorerna rekommenderat.

Aktivitetskrav

Nämndernas ansvar för verksamheten (6 kap 6 § KL) och för att genomföra det uppdrag kommunfullmäktige givit nämnden gäller varje enskild ledamot oavsett om han eller hon tillhör majoriteten eller oppositionen. Vad begärs då av den enskilde ledamoten för att denne ska anses leva upp till de krav på aktivitet som förväntas?

Underlag inför beslut tas som regel fram av förvaltningen. Ordföranden har ett särskilt ansvar under beredningen av förslag till beslut i nämnden, bland annat eftersom ordförande styr vilka underlag som ska skickas med kallelsen till nämndens sammanträden. Det är dock ytterst nämndens ansvar att se till att underlaget motsvarar nämndens krav på underlaget det vill säga att ärendet blir tillfredställande berett.

Den enskilde nämndledamotens uppgift är att i nämnden bevaka att en tillfredställande beredning skett så att han eller hon har ett underlag för sitt ställningstagande. En ledamot kan i ett väckt ärende yrka på kompletterande utredning, återremiss, komma med alternativa förslag eller yrka avslag. Den enskilde ledamoten har också möjlighet att väcka ett ärende hos nämnden genom initiativrätten – detta gäller även om ärendet inte finns på nämndens dagordning. Ytterligare ett betydelsefullt instrument för nämndledamöter att ta sitt ansvar ges genom möjligheten för en minoritet att begära extra sammanträde (6 kap 23 § 2 st. KL). Denna möjlighet kan bland annat användas då en nämndminoritet anser att majoriteteten är för passiv i en fråga.

Som här redovisats är huvudregeln alltså att revisionsansvaret är kollektivt. Det finns dock undantag. Principiellt bör ansvar utkrävas av den som haft befogenhet eller skyldighet att agera, men underlåtit detta. Den som aktivt verkat för att bryta passivitet bör kunna frias från ansvar. En ledamot som utnyttjar sin initiativrätt för att åstadkomma ett från revisionell synpunkt godtagbart beslut, annat än det som nämnden fattat eller som aktivt agerat för att få nämnden att handla i underlåtenhetsfall bör kunna frias från revisionsansvar för majoritetsbeslut respektive majoritets underlåtenhet att fatta beslut. Ledamotens agerande måste dock styrkas av nämndens protokoll där hans eller hennes yrkande eller förslag redovisas.

Vid bedömningen av ledamöter mot bakgrund av aktivitetskravet ska det observeras att det inte räcker att en ledamot varit aktiv i största allmänhet, och lagt fram alternativa förslag till beslut. Förslaget eller förslagen ska dessutom, som framgår av texten, vara godtagbar från revisionell synpunkt. Det innebär att det rimligen kan antas att de skulle inneburit en annan inriktning eller ett annorlunda resultat för nämnden. Om revisionskritiken till exempel avser en underlåtenhet att agera från nämndens sida är det sällan passiviteten kan avgränsas till ett enskilt nämndsammanträde. Återigen kan exemplet med ett negativt ekonomiskt resultat tjäna som en illustration. Nämndens ansvar för det ekonomiska resultatet kan inte avgränsas till ett enskilt sammanträde, vilket får till konsekvens att det knappast går att särskilja enskilda ledamöter vid ansvarsprövningen.

Reservationsrätt

Vad gäller i de fall en ledamot utnyttjat de möjligheter som här redovisats och ledamoten ändå inte kan acceptera nämndens beslut? Är ledamoten i detta läge ändå ansvarig för nämndens beslut? Ja, generellt gäller att ledamoten betraktas som ansvarig. Är ledamoten inte nöjd med nämndens beslut gäller aktivitetskravet, det vill säga att ledamoten är skyldig att lägga fram alternativa förslag till beslut. När även detta krav är uppfyllt, är enda undantaget om han eller hon uttryckligen reserverar sig mot nämndens beslut till förmån för eget eller alternativt förslag.

Rätten att reservera sig är reglerad i 4 kap 27 § KL. Denna rätt har två funktioner. Reservationen kan utnyttjas för att markera en avvikande uppfattning på rent politiska grunder. Enbart denna grund äger dock ingen relevans vid ansvarsprövningen, ur revisionell synpunkt. Som påpekades inledningsvis ska revisorerna inte ta partipolitisk hänsyn vid sin bedömning. Reservationen kan emellertid även få betydelse genom att den som reserverar sig kan undgå revisionskritik som riktas mot nämnden. Reservationsrättens tillämpning kan alltså i vissa fall vara av stor betydelse för bedömningen om ansvar ska utkrävas eller inte.

Det är samtidigt viktigt att framhålla att reservationsrätten bara kan användas då beslut fattas. Vid underlåtenhet att fatta beslut är läget ett annat. Då måste den enskilde ledamoten utnyttja sin initiativrätt för att försöka se till att frågan behandlas av nämnden. Skulle nämndens majoritet vidhålla sin passivitet kan den enskilde i varje fall åstadkomma ett protokollfört beslut. I anslutning till detta kan den enskilde ledamoten reservera sig med motivering att nämnden enligt initiativtagarens mening är passiv och inte vidtar de åtgärder som behövs.

I nämnderna är det inte ovanligt med partireservationer. Syftet med en sådan reservation kan vara att göra en politisk markering. Det ska dock noteras att kommunallagen inte känner till partireservationer eller partiavståenden. Partireservationer har således ingen kommunalrättslig juridisk innebörd, och en partireservation innebär därför inte att ledamöter undantas från revisionsansvar. Från juridisk utgångspunkt avgör varje ledamot själv och under individuellt ansvar om han eller hon vill reservera sig eller avstå från att delta i beslut. Det förekommer också att särskilda yttranden eller anteckningar – protokollsanteckningar – förs till protokollet, men inte heller det har någon juridisk innebörd och saknar därför betydelse för revisionens bedömning i ansvarsfrågan.

Rätt att avstå från att delta i beslut

Rätten att avstå från att delta i omröstning och beslut framgår av 4 kap 25 § 1 st. kommunallagen. Endast vid ärenden som avser myndighetsutövning* mot enskilda finns en lagstiftad röstplikt. Denna framgår av 4 kap 26 § kommunallagen.

Formellt strider det inte mot någon lagtext att avstå från att delta i beslut. Samtidigt kan det dock ifrågasättas om en ledamot som konsekvent avstår från att delta i beslut lever upp till det ansvar som följer med nämnduppdraget. Från kommunaldemokratisk synpunkt är det viktigt att den enskilde ledamoten deltar i beslutsfattandet. Den som avstår från att delta i beslut kan därtill drabbas av juridiskt ansvar eller revisionsansvar.

Utöver de rättigheter och skyldigheter som varje nämndledamot har finns särregler för nämndens ordförande. Dessa regler har samband med ordförandeuppgiften och ordförandes särskilda roll före, under och efter ett sammanträde med nämnden. Det ger ordförande en särställning i den kommunala beslutsprocessen och påverkar därmed ordförandens politiska och juridiska ansvar. De särregler som finns hittas i kommunallagen och i några fall i speciallagstiftningen. Ytterligare reglering finns i reglemente för nämnden. Reglementet kan dessutom kompletteras med andra riktlinjer.

Kommunallagen i kombination med nämndens reglemente innebär att nämndordföranden både ges en möjlighet och åläggs en skyldighet att inta en mer aktiv roll än övriga ledamöter. Av det följer att nämndens ordförande har ett mer betonat ansvar att ta initiativ i frågor eller ärenden där så krävs. Det fråntar inte övriga ledamöter varken ansvaret eller rätten till initiativ, men med ordförandes särskilda roll mellan nämndens sammanträden följer, att ordföranden också kan förväntas ha större eller tidigare inblick i vilka initiativ ett ärende kräver. Det ska i sammanhanget också noteras att det bör ingå i nämndordförandes uppdrag att kalla nämnden till sammanträde. Kallelsen bör i normalfallet åtföljas av föredragningslistan med tillhörande handlingar. Det innebär att det i första hand är ordföranden som råder över vilka beredningsunderlag nämnden får.

Ordförandes ansvar delas i normalfallet inte med vice ordföranden i en nämnd. Huvudregeln är att vice ordföranden, eller i förekommande fall andre vice ordföranden, bär fullt ansvar endast vid de tillfällen då denne träder in som ersättare för ordföranden.

Nämndordföranden och vice ordföranden, samt i förekommande fall andre vice ordföranden utgör nämndens presidium. Om presidiet har specifika uppgifter ska de preciseras i nämndens reglemente.

Ordförandes särskilda ställning avspeglas även i kommunallagens arvodesbestämmelser. Huvudregeln är att lika uppdrag ska arvoderas lika (4 kap 16 § 2 st. KL). Kommunallagen medger dock att ordföranden i en nämnd erhåller ett högre arvode än övriga nämndledamöter, vilket följer av att uppdraget som ordförande inte bedöms vara likställt i tid och ansvar med övriga ledamöters uppdrag.

Revisorernas uppdrag innefattar även att bedöma om ordföranden i sitt agerande motsvarar de krav som uppdraget innebär med hänsyn till lagstiftning, reglemente och andra riktlinjer. Skulle revisorerna finna att ordföranden i väsentliga avseenden brustit i sitt ansvar kan det bli aktuellt att rikta särskild kritik mot ordföranden. Med väsentliga avseenden åsyftas i det fallet ett agerande från ordförandes sida som i betydande grad brustit i sitt ansvar när det gäller att leda och övervaka den beredningsprocess som normalt föregår behandlingen av ärenden i nämnden, eller om ordföranden i övrigt i sitt agerande i nämnden allvarligt försvårat nämndens möjligheter att fullfölja kommunfullmäktiges uppdrag till nämnden.

Tränger vi djupare in i frågan om nämndledamöters ansvar kan det konstateras att en nämndledamot är underkastad olika typer av ansvar. En typ av ansvar rör det politiska ansvaret. Med politiskt ansvar syftas på relationen mellan den enskilde ledamoten och hans eller hennes parti. Det är viktigt att understryka att denna ansvarsrelation inte sammanfaller med revisionsansvaret. Andra typer av ansvar är skadeståndsansvar och straffansvar såsom detta kommer till uttryck i lagstiftningen.

När det gäller skadeståndsansvaret avser detta fall där en förtroendevald har begått en brottslig handling genom vilken en kommun vållats så kallad ren förmögenhetsskada. I en sådan situation kan den enskilde ledamoten bli ersättningsskyldig för den ekonomiska förlusten. Skadeståndsansvar har samband med revisionsansvaret såtillvida att krav på skadestånd kan väckas upp till ett år efter att en ledamot ej har beviljats ansvarsfrihet av fullmäktige.

Vid straffansvar avses en situation där den enskilde nämndledamoten har dömts för ett brott. Också detta ansvar innebär att den enskilde nämndledamoten själv kan få bära påföljderna.